W tysiącach gmin w całej Polsce powtarza się dokładnie ten sam rytuał. Ktoś wbija pierwszą łopatę, ktoś przecina wstęgę, ktoś staje przy mikrofonie i mówi „zrobiliśmy to”, podczas gdy w tle grają dzieciom dmuchane zamki, a starszym rozdaje się kiełbaski z grilla. Pieniądze na tę inwestycję pochodzą niemal zawsze z tego samego źródła – budżetu państwa, unijnego programu, kasy gminy albo majątku jakiejś spółdzielni czy wspólnoty mieszkaniowej. Nigdy z prywatnej kieszeni osoby, która w tym momencie zbiera brawa. To jeden z najbardziej rozpowszechnionych, a jednocześnie najrzadziej nazywanych po imieniu mechanizmów politycznej korupcji w Polsce: przechwytywanie wspólnego, publicznie sfinansowanego sukcesu jako prywatnego kapitału jednego nazwiska.

Mechanizm działa najskuteczniej tam, gdzie ta sama osoba zasiada po obu stronach stołu negocjacyjnego. Radny, który jednocześnie zasiada w zarządzie spółdzielni mieszkaniowej realizującej wspólną inwestycję z gminą. Członek rady nadzorczej, który równolegle głosuje w radzie miasta nad budżetem, jaki bezpośrednio lub pośrednio wpływa na „obsadzaną” przez niego instytucję. To także powołania do rad nadzorczych żon burmistrzów czy wiceprezydentów z sąsiedniego samorządu. Wójt, którego brat prowadzi firmę wygrywającą przetargi na roboty drogowe zlecane przez urząd, czy żona burmistrza, która po wyborach rozszerza działalność gospodarcza i zaczyna świadczyć bez przetargu drobne usługi miejskiej spółce. W żadnym z tych przypadków nie trzeba łamać jednego konkretnego przepisu – wystarczy, że decyzyjność po obu stronach umowy skupia się w tych samych rękach, żeby cała transakcja od początku była pozbawiona czegokolwiek, co przypominałoby niezależną kontrolę.

W samych Policach, gdzie burmistrz przez lata zasiadał we władzach spółdzielni mieszkaniowej będącej współinwestorem osiedlowej rewitalizacji, inwestycja zrobiona „nie za swoje”, ale była świetną trampoliną w kampanii wyborczej, a później jako gospodarz gminy przecinał wstęgę przy inwestycji, którą częściowo sam wcześniej negocjował z drugiej strony. Absurdalne? To tylko jeden z takich przypadków – nie wyjątek, tylko jedna z setek podobnych sytuacji, jakie da się znaleźć w rejestrach KRS, protokołach rad gmin i rzadko w reżimowych, lokalnych mediach, opłacanych pieniędzmi podatników, a które udają, że problemu nie dostrzegają.

Drugi wariant tego samego zjawiska nie wymaga nawet podwójnej roli instytucjonalnej. Wystarczy kontrolować kalendarz wydarzeń i listę zaproszonych gości. Gmina rozpoczyna inwestycję za pieniądze podatników – drogę, halę sportową, plac zabaw – i organizuje z tej okazji konferencję prasową, na którą zaprasza się fotografa i komplet radnych z obozu władzy. Radny opozycji, który głosował za tym samym budżetem i reprezentuje tych samych mieszkańców, zwyczajnie nie dostaje zaproszenia. Wydarzenie opłacone w całości z podatków zamienia się w spot wyborczy jednej frakcji, bo to ona decyduje, kto stanie przy mikrofonie, a kto zostanie na widowni.

Trzeci wariant bywa jeszcze trudniejszy do uchwycenia, bo nie zostawia śladu w żadnym rejestrze. To radny, który formalnie nie pełni żadnej funkcji w spółce ani w organizacji, więc na papierze wygląda nieskazitelnie, a mimo to konsekwentnie lobbuje tam, gdzie akurat potrzebuje tego konkretny kolega z układu – przy przetargu dla znajomej firmy, przy dotacji dla fundacji żony, przy konkursie na dyrektora jednostki gminnej dla kumpla z klubu radnych. Niby się nie angażuje, ale… lokalny klub sportowy jest przypadkiem zarejestrowany na adresie prywatnego mieszkania radnego. Taki radny nigdy nie nazwie tego lobbingiem, tylko „dbaniem o dobro wspólne” albo „znajomością lokalnych realiów” – i dopóki nikt nie prześledzi wszystkich jego głosowań, trudno mu cokolwiek udowodnić.

To, co łączy wszystkie te przypadki w setkach miast i gmin od Pomorza po Podkarpacie? To fakt, że żaden z nich nie wymaga złamania jednego konkretnego przepisu, żeby zadziałać. Wystarczy kontrolować skład zarządu spółki czy spółdzielni, listę gości na otwarciu inwestycji i codzienny porządek obrad rady. Korupcja polityczna w tym rozumieniu nie polega na kradzieży pieniędzy z budżetu w sensie karnym – polega na kradzieży czegoś równie cennego, czyli uczciwej oceny, komu naprawdę należą się zasługi za wspólny sukces sfinansowany przez wszystkich podatników, a nie tylko przez tych, którzy akurat stoją przy wstążce w dniu otwarcia.

Skala tego zjawiska w Polsce jest trudna do oszacowania właśnie dlatego, że każdy pojedynczy przypadek wygląda jak lokalny, niewinny drobiazg – zdjęcie z otwarcia placu zabaw, cytat burmistrza w gminnej gazetce, uchwała o dofinansowaniu, która przeszła bez większej dyskusji. Dopiero zestawione ze sobą, miasto po mieście, gmina po gminie, pokazują wzór powtarzający się z uporczywą regularnością: publiczne pieniądze budują prywatny wizerunek, a mechanizmy, które miały to wychwytywać – rady nadzorcze, komisje rewizyjne, regionalne izby obrachunkowe – zbyt często składają się z tych samych ludzi, którzy mieliby sami siebie kontrolować.

Przykłady z polskiego podwórka

Przykłady? Całe setki, skupimy się tylko na tych przede wszystkim lokalnych:

Przykład z Polic

Przez lata lokalne układy personalne na styku Urzędu Miejskiego, Spółdzielni Mieszkaniowej „Odra” oraz miejskich spółek tworzyły nieprzejrzystą sieć powiązań. Gdy burmistrz czy kluczowi samorządowcy z obozu władzy zasiadają we władzach spółdzielni lub radach nadzorczych podmiotów współfinansujących rewitalizacje osiedlowe, inwestycja robiona jest „nie za swoje”, ale staje się świetną trampoliną w kampanii wyborczej. Ten sam gospodarz gminy przecina wstęgę przy inwestycji, którą częściowo sam wcześniej negocjował z drugiej strony stołu. Po zmianie władzy i burmistrza, który zapowiadał zmiany, nic się nie zmieniło – ten sam mechanizm, tylko teraz inni ludzie czerpią korzyści. Niezgodne z prawem powołania do rad nadzorczych miejskich spółek, to tylko czubek góry lodowej.

Przykłady z Jaworzna i Radomia

Analizy i raporty przygotowywane przez Fundację Batorego w ramach programu „Odpowiedzialne Państwo” regularnie dokumentują zjawisko tzw. „wzajemnego obsadzania rad nadzorczych” (tzw. karuzela stanowisk w samorządach). Prezydent miasta A powołuje do rady nadzorczej spółki miejskiej wiceprezydenta miasta B, a prezydent miasta B odwdzięcza się tym samym wobec nominata z miasta A. Przepisy zakazują zasiadania we władzach spółek we własnej gminie, więc samorządowcy obejmują płatne stanowiska u sąsiadów.

Afera w Tarnowie (sprawa byłego prezydenta Ryszarda Ś.)

Jedna z głośniejszych spraw w Polsce, w której prokuratura i CBA udowodniły, że przy realizacji miejskiej inwestycji drogowej dochodziło do ustawiania przetargów pod konkretnego wykonawcę (firmę budowlaną Strabag) w zamian za korzyści majątkowe i wpłaty na kampanię. Wskazuje to na patologię, w której interes publiczny ulega całkowitemu podporządkowaniu interesom grupy trzymającej władzę.

Były prezydent Tarnowa został prawomocnie skazany na karę 3 lat bezwzględnego pozbawienia wolności za korupcję oraz przyjęcie łapówki w wysokości 70 tysięcy złotych. Ryszard Ś. stawił się w zakładzie karnym w czerwcu 2018 roku, a w połowie 2020 roku został warunkowo przedterminowo zwolniony z odbywania reszty kary.

To typowy przykład łapownictwa, jeden z nielicznych, jaki miał finał za kratkami, ale i tu pojawiła się „pomoc”, bo winny nie odsiedział nawet całego wyroku.

Choszczno: Wykreowane etaty i rodzinne synekury

W powiatowych strukturach administracyjnych nie trzeba szukać daleko, by dostrzec schemat „dorabiania” stanowisk dla bliskich. Jaskrawym przykładem lokalnego układu jest przypadek z Powiatowego Urzędu Pracy (PUP) w Choszcznie. Gdy pojawia się potrzeba zagospodarowania polityczno-rodzinnych powiązań, tworzy się dodatkowe fotele zarządcze – np. stanowisko drugiego wicedyrektora w Powiatowym Urzędzie Pracy, na które trafia osoba prywatnie będąca córką wpływowej radnej… powiatowej, która ten sam urząd powinna kontrolować. Jak widać, w powiatach o wysokiej stopie bezrobocia instytucja stworzona do walki z bezrobociem sama staje się najlepszym miejscem pracy dla wybranych rodzin samorządowej elity. I co ciekawe: to jedyny Powiatowy Urząd Pracy na Pomorzu Zachodnim, w którym „potrzebni” są aż dwaj wicedyrektorzy z wysoką pensją.

Znów Police i gminne spółki w kwiaciarni radnej

W Policach granica między prywatnym biznesem a publicznym groszem od lat bywa wyjątkowo płynna. Klasycznym przejawem lokalnej grupy wzajemnych interesów są zakupy „u swoich”. Radna z ugrupowania popierającego burmistrza prowadzi prywatną kwiaciarnię. Zbiegiem okoliczności to właśnie w tym punkcie uwięzieni w lokalnej zależności miejskie spółki zaopatrują się w oficjalne wiązanki, wieńce i kwiaty na wszelkie wydarzenia gminne. Formalnie brak tu złamania prawa zamówień publicznych, bo chodzi o drobne kwoty bezprzetargowe. W skali roku i kadencji tworzy to jednak stały strumień publicznych pieniędzy zasilający prywatną kieszeń samorządowca wspierającego władzę. Przypadek?

Maszewo: edukacyjna pensja gigant dla przewodniczącej

W niewielkim Maszewie mechanizm premiowania lojalności politycznej przybrał jeszcze inną formę – w wyśrubowanych dodatkach oświatowych. Przewodnicząca Rady Miejskiej, wywodząca się z obozu urzędującego burmistrza, na co dzień pracuje w gminnej szkole jako szeregowa nauczycielka. Analiza jej dochodów wykazuje jednak, że przyznawane przez dyrekcję podległą gminie dodatki motywacyjne, funkcyjne i nagrody sprawiają, że jej miesięczna pensja osiąga kosmiczne poziomy – porównywalne, a nawet przewyższające zarobki dyrektora placówki. Zwykły nauczyciel bez politycznych koneksji o takich zarobkach może jedynie pomarzyć, co pokazuje jak władza potrafi wynagradzać „swoich” w podległych jednostkach.

Szczecin i Urząd Marszałkowski: nietransparentny „Etatyzm” na szczeblu regionalnym

Gdy przejdziemy z poziomu gminnego na poziom województwa (np. Zachodniopomorskiego Urzędu Marszałkowskiego w Szczecinie), skala zjawiska przestaje być jedynie sprawą lokalną, a staje się systemową „etatyzacją” partyjną.

W Urzędzie Marszałkowskim Województwa Zachodniopomorskiego zatrudnianie „swoich” według klucza partyjnego i towarzyskiego opanowano w stopniu graniczącym z absurdalną tajemnicą. Skala zjawiska staje się tak problematyczna, że urzędy posuwają się do odmowy udzielania informacji publicznej w zakresie udostępnienia pełnych list imiennych zatrudnionych pracowników na poszczególnych stanowiskach.

Oficjalny powód? Urząd Marszałkowski nie podaje nazwisk pracowników oraz służbowych kontaktów do urzędników, zasłania się cyberbezpieczeństwem i groźbą spamu, jakby mieszkańcy Pomorza Zachodniego szykowali się do ataku phishingowego na sekretariat. Opinia, jaką otrzymaliśmy od Urzędu Marszałkowskiego w Szczecinie zahacza już o absurd, czytamy w  niej, że taki sposób kontaktu z Urzędem:

– (…) jest podyktowany zasadami cyberbezpieczeństwa, a także zapobiega przesyłaniu
informacji reklamowych, spamu, itp., na adresy wszystkich pracowników.

Rzeczywisty powód? Obawa przed ujawnieniem, że znaczna część kadr to krewni, działacze partyjni, radni z zaprzyjaźnionych gmin oraz osoby, dla których utworzono fikcyjne lub pół-fikcyjne etaty. Wielu z tych pracowników zostało zatrudnionych nie po to, by wykonywać realną pracę dla regionu, ale po to, by po prostu mieli stabilną i dobrze płatną pracę ze środków publicznych (tzw. „przechowalnie polityczne”).

Korupcja polityczna – czas mówić o niej otwarcie i ją piętnować

Polskie prawo nie zna jednego przepisu zatytułowanego wprost „korupcja polityczna”. To pojęcie ma charakter opisowy, wypracowany przede wszystkim przez instytucje antykorupcyjne, takie jak Centralne Biuro Antykorupcyjne, które definiuje je jako czyny korupcyjne popełniane przez przedstawicieli władzy – rozumianej jako uczestnictwo w sprawowaniu władzy albo wywieranie wpływu na jej podział. W praktyce prawnej korupcja polityczna nie jest jednym przestępstwem, tylko zbiorczą nazwą dla kilku odrębnych typów czynów zabronionych oraz naruszeń przepisów ustrojowych, które łączy jedno: wykorzystanie stanowiska publicznego albo wpływu politycznego do celów sprzecznych z interesem publicznym.

Rdzeniem odpowiedzialności karnej za korupcję są przepisy o łapownictwie. Artykuł 228 kodeksu karnego penalizuje tak zwaną sprzedajność, czyli przyjęcie przez osobę pełniącą funkcję publiczną korzyści majątkowej lub osobistej – albo samej obietnicy jej otrzymania – w związku z pełnieniem tej funkcji. Lustrzanym odbiciem tego przepisu jest artykuł 229, czyli przekupstwo, dotyczące osoby wręczającej taką korzyść. Za oba typy podstawowe grozi kara pozbawienia wolności od sześciu miesięcy do ośmiu lat. Jeżeli korzyść ma znaczną wartość, przekraczającą 200 tysięcy złotych, górna granica kary rośnie nawet do dwunastu lat, a przy korzyści o wielkiej wartości, powyżej miliona złotych, czyn staje się zbrodnią zagrożoną karą od trzech do dwudziestu lat pozbawienia wolności. Osobną kategorię stanowi płatna protekcja z artykułu 230 kodeksu karnego – polega na powoływaniu się na wpływy w instytucji publicznej i podejmowaniu się pośrednictwa w załatwieniu sprawy w zamian za korzyść. Co istotne, sprawca wcale nie musi faktycznie takich wpływów posiadać – wystarczy, że się na nie powołuje. Za ten czyn grozi identyczna kara jak za łapownictwo, czyli od sześciu miesięcy do ośmiu lat pozbawienia wolności.

Drugim filarem odpowiedzialności za korupcję polityczną jest artykuł 231 kodeksu karnego, penalizujący nadużycie uprawnień przez funkcjonariusza publicznego. Definicja funkcjonariusza publicznego z artykułu 115 paragraf 13 kodeksu karnego obejmuje wprost radnego, wójta, burmistrza, prezydenta miasta oraz innych przedstawicieli władzy samorządowej i państwowej. Przepis ten karze funkcjonariusza, który przekraczając swoje uprawnienia albo nie dopełniając obowiązków, działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego – podstawowa kara wynosi do trzech lat pozbawienia wolności. Jeżeli jednak sprawca działał w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej, czyn staje się typem kwalifikowanym, zagrożonym karą od roku do dziesięciu lat więzienia, a szanse na warunkowe przedterminowe zwolnienie są wtedy znacznie mniejsze. Ten przepis obejmuje właśnie te sytuacje, w których radny czy burmistrz świadomie wykorzystuje swoje stanowisko do faworyzowania konkretnego podmiotu przy przetargu, dotacji czy inwestycji, działając tym samym na szkodę interesu publicznego, nawet jeśli formalnie żadna korzyść majątkowa nie trafiła bezpośrednio do jego kieszeni.

Warto na koniec podkreślić granicę, która w praktyce bywa najtrudniejsza do uchwycenia: opisywane wcześniej mechanizmy, takie jak selektywne zapraszanie na konferencje prasowe tylko radnych z obozu władzy czy przypisywanie sobie zasług za inwestycję sfinansowaną głównie z pieniędzy publicznych, same w sobie rzadko wypełniają znamiona konkretnego przestępstwa – o ile nie towarzyszy im wykorzystanie stanowiska do faworyzowania kogoś przy konkretnej decyzji administracyjnej, przetargu czy głosowaniu. To właśnie dlatego tak wiele przejawów korupcji politycznej w Polsce funkcjonuje w przestrzeni etycznej, a nie karnej – są moralnie naganne i szkodliwe dla jakości demokracji lokalnej, ale prawo karne łapie je dopiero wtedy, gdy da się wskazać konkretne przekroczenie uprawnień, konkretną korzyść albo konkretny zakaz ustawowy, który został naruszony.